Hutang Negara dan Reformasi Fiskal: Menilai Realiti, Menangkis Persepsi

Malaysia berada dalam situasi yang agak unik apabila hasil cukainya rendah berbanding dengan saiz ekonomi, namun kerajaan masih berjaya memperkukuh bantuan kebajikan kepada rakyat yang berdepan dengan tekanan kewangan. Hasil cukai memainkan peranan penting dalam membiayai pelbagai inisiatif bagi menyokong golongan kurang berkemampuan, serta mengurangkan jurang pendapatan.

Inisiatif ini merangkumi pemberian bantuan tunai langsung, subsidi dan pelbagai program sosial. Walau bagaimanapun, komitmen kerajaan untuk membantu golongan berpendapatan rendah berhadapan dengan cabaran berikutan asas percukaian negara yang sempit dengan kadar kutipan sekitar 12 peratus daripada Keluaran Dalam Negara Kasar (KDNK), antara yang terendah di rantau Pertubuhan Negara-Negara Asia Tenggara (ASEAN) selain Indonesia.

Kerajaan menyedari keperluan untuk merombak struktur cukai bagi memperluas asas percukaian negara. Asas yang sempit ini berpunca daripada hakikat bahawa hanya sekitar 15 peratus tenaga kerja dan kira-kira 20 peratus syarikat berdaftar membayar cukai pendapatan. Sebahagian besar hasil negara disumbangkan oleh cukai langsung, khususnya cukai pendapatan individu dan korporat. Selain itu, kerajaan turut memperoleh pendapatan berasaskan sumber melalui Petroliam Nasional Berhad (PETRONAS) dalam bentuk cukai dan dividen.

Namun demikian, sumbangan daripada cukai penggunaan masih rendah. Bagi mengimbangi ketidakseimbangan ini, kerajaan melalui Belanjawan 2024 telah menaikkan kadar cukai bagi kebanyakan perkhidmatan di bawah Cukai Jualan dan Perkhidmatan (SST) daripada enam peratus kepada lapan peratus. Dalam Belanjawan 2025 pula, kerajaan mengambil langkah yang lebih menyeluruh dengan melaksanakan pelbagai pembaharuan cukai, termasuk peluasan skop SST, pengenalan cukai dividen baharu sebanyak dua peratus ke atas pemegang saham individu, serta cukai karbon yang dijadualkan berkuat kuasa mulai tahun 2026.

Mulai 1 Julai 2025, peluasan SST merangkumi lebih banyak perkhidmatan dan barangan yang tidak dikategorikan sebagai keperluan asas. Skop perkhidmatan bercukai diperluas, manakala barangan premium dan bukan keperluan yang diimport dikenakan kadar cukai yang lebih tinggi. Inisiatif ini dijangka meningkatkan hasil kerajaan dengan Kementerian Kewangan mengunjurkan kutipan SST meningkat sebanyak RM5 bilion kepada RM51.7 bilion pada tahun 2025 dan mencecah RM10 bilion menjelang tahun 2026.

Pembaharuan cukai ini merupakan sebahagian daripada usaha reformasi fiskal menyeluruh yang dilaksanakan oleh kerajaan bagi menangani peningkatan hutang negara yang mencecah RM1.22 trilion atau 63 peratus daripada KDNK setakat April 2024. Ketika negara berdepan dengan pandemik COVID-19, perbelanjaan kerajaan melebihi RM530 bilion bagi pelaksanaan pelbagai pakej rangsangan dan pemulihan antara tahun 2020 hingga tahun 2022 yang menyumbang kepada lonjakan hutang negara.

Akibatnya, defisit fiskal, iaitu keadaan apabila perbelanjaan kerajaan melebihi pendapatan melonjak daripada 3.4 peratus pada tahun 2019 kepada 6.4 peratus pada tahun 2021, tertinggi sejak krisis kewangan global tahun 2009. Sejak tampuk pentadbiran diambil alih oleh Kerajaan Perpaduan pada penghujung tahun 2022, defisit fiskal menunjukkan trend penurunan. Pentadbiran baharu ini melaksanakan langkah berani seperti penyasaran semula subsidi bahan api dan pembaharuan cukai sebagai sebahagian daripada strategi pengukuhan fiskal.

Hasilnya, defisit fiskal menurun kepada lima peratus pada tahun 2023 dan seterusnya berkurang kepada 4.1 peratus pada tahun 2024. Kerajaan menyasarkan kadar defisit akan menurun lagi kepada 3.8 peratus menjelang akhir tahun 2025. Usaha reformasi fiskal ini turut mendapat pengiktirafan daripada Tabung Kewangan Antarabangsa (IMF), serta agensi penarafan kredit antarabangsa utama yang mengekalkan status gred pelaburan Malaysia bagi tahun tahun 2024.

Berbanding dengan Cukai Barang dan Perkhidmatan (GST), SST kekal lebih bersasar dan secara relatifnya mengurangkan beban cukai ke atas golongan berpendapatan rendah. Kementerian Kewangan memberikan jaminan bahawa peluasan skop SST hanya tertumpu pada barangan dan perkhidmatan bukan keperluan bagi memastikan perbelanjaan harian isi rumah kumpulan berpendapatan rendah (B40) dan berpendapatan sederhana (M40) kekal sebahagian besarnya tidak terkesan.

Lebih signifikan, kerajaan komited untuk menyalurkan sebahagian besar hasil tambahan yang dijana melalui langkah percukaian ini kepada golongan yang memerlukan. Ketua Setiausaha Perbendaharaan, Kementerian Kewangan, YBhg. Datuk Johan Mahmood Merican menyatakan bahawa sebanyak 5.4 juta rakyat Malaysia daripada kumpulan B40 dan M40 dijangka menerima manfaat daripada peluasan SST tersebut. Kutipan hasil yang kukuh penting bagi mengimbangi kedudukan hutang negara.

Perbincangan mengenai hutang kerajaan kembali mendapat perhatian berikutan kenyataan Perdana Menteri, YAB Dato’ Seri Anwar Ibrahim pada bulan Jun tahun lalu. Ringkasnya, Perdana Menteri menegaskan komitmen kerajaan untuk mengurangkan pertambahan hutang baharu setiap tahun dan bukannya mengurangkan jumlah keseluruhan hutang secara mutlak dalam jangka masa singkat. Namun demikian, beberapa laporan media menyiarkan tajuk yang mengelirukan, seolah-olah jumlah hutang keseluruhan negara sedang dikurangkan.

Hakikatnya, hutang baharu kerajaan menunjukkan trend penurunan, iaitu daripada RM100 bilion pada tahun 2022 kepada RM90 bilion pada tahun 2023, RM85 bilion pada tahun 2024 dan dijangka hanya RM80 bilion pada tahun 2025. Penumpuan terhadap pengurangan hutang baharu secara beransur-ansur ini adalah tepat dari sudut pengurusan fiskal. Namun begitu, adalah wajar sekiranya kerajaan menyatakan sasaran yang lebih jelas, termasuk tempoh masa untuk mencapainya.

Kekeliruan awam sebahagiannya berpunca daripada kecenderungan membandingkan hutang kerajaan dengan hutang peribadi. Hakikatnya, pengurusan fiskal negara berbeza sama sekali daripada pengurusan kewangan individu. Persepsi menjadi lebih mengelirukan apabila jumlah hutang kerajaan dalam nilai mutlak ringgit dijadikan tumpuan utama. Sebagai individu, nilai hutang biasanya diukur dalam skala ribuan ringgit atau ratusan ribu ringgit, manakala hutang negara dalam skala trilion ringgit sememangnya kelihatan membimbangkan jika tidak ditafsirkan dalam konteks yang betul.

Penilaian hutang kerajaan seharusnya dibuat berdasarkan peratusan hutang kepada KDNK, serta ditafsirkan selari dengan tujuan hutang tersebut, tempoh matang dan sumber pembiayaannya. Tidak seperti individu yang mempunyai jangka hayat dan keupayaan menjana pendapatan yang terhad oleh usia, sesebuah negara tidak mempunyai had hayat yang mutlak. Sekiranya ekonomi diurus dengan baik, potensi pendapatan negara lazimnya meningkat seiring dengan pertumbuhan ekonomi.

Sifat ekonomi negara ini membolehkan kerajaan berhutang secara terkawal. Hakikatnya, tiada negara di dunia yang beroperasi tanpa hutang. Data global juga menunjukkan tiada hubungan yang konsisten antara tahap hutang dengan status pembangunan sesebuah negara. Terdapat negara maju dengan tahap hutang yang tinggi dan negara membangun dengan hutang yang rendah, serta sebaliknya. Oleh itu, implikasi hutang perlu dinilai secara khusus mengikut konteks negara berkenaan.

Namun demikian, hal ini tidak bermakna kerajaan boleh berhutang tanpa disiplin. Peningkatan hutang negara dalam beberapa tahun kebelakangan ini sebahagian besarnya berpunca daripada krisis COVID-19 apabila hampir semua negara terpaksa meningkatkan perbelanjaan bagi menangani krisis kesihatan dan ekonomi yang luar biasa. Sebelum tahun 2020, purata hutang baharu tahunan Malaysia antara tahun 2009 hingga tahun 2019 hanyalah sekitar RM44 bilion setahun sebelum meningkat mendadak kepada RM100 bilion setahun pada tahun 2022.

Dalam konteks ini, tuntutan supaya kerajaan menurunkan hutang secara mendadak sehingga mencapai sifar hutang baharu adalah tidak realistik dan berpotensi merencatkan pertumbuhan ekonomi. Penguncupan fiskal yang terlalu drastik boleh membawa kesan buruk kepada pemulihan ekonomi negara.

Oleh itu, Malaysia perlu mengurus hutang kerajaan secara berhemah dan berperingkat. Sasaran pengurangan hutang baharu tahunan seperti yang diumumkan oleh Perdana Menteri merupakan langkah yang wajar. Tumpuan utama seharusnya diberikan kepada nisbah hutang kerajaan kepada KDNK dan bukannya jumlah hutang dalam nilai ringgit semata-mata.

Sebagai contoh, sekiranya kerajaan menyasarkan pengurangan hutang baharu tahunan pada kadar lima peratus setahun, manakala KDNK berkembang pada kadar yang sama, nisbah hutang kepada KDNK diunjurkan menurun kepada sekitar 54.6 peratus menjelang tahun 2038. Semakin tinggi kadar pertumbuhan ekonomi dan semakin besar pengurangan hutang baharu, semakin cepat kedudukan fiskal negara dapat diperkukuh.

Sehubungan dengan itu, adalah wajar bagi kerajaan menetapkan sasaran rasmi nisbah hutang kepada KDNK, serta tempoh masa untuk mencapainya. Perancangan ekonomi yang berpaksikan sasaran fiskal yang jelas disokong oleh pelaksanaan segera Akta Kebertanggungjawaban Fiskal akan memastikan pengurusan fiskal negara lebih terancang dan berdisiplin. Dengan ketiadaan kejutan luaran yang besar dan berbekalkan disiplin fiskal yang kukuh, Malaysia berpotensi memulihkan sepenuhnya kedudukan fiskal dan hutang negara dalam jangka masa sederhana sehingga jangka masa panjang.